PARTICIPACION DE LA MUJER
La población del
Perú, cuya denominación oficial es
República del Perú, está organizada bajo un
Estado, conformado con base en la
Constitución política del Perú aprobada en
1993 mediante
referéndum, promulgada a finales de ese mismo año y vigente desde el
1 de enero de
1994.
Las directrices dictadas por la Constitución permiten un amplio
espectro de posibilidades y posturas políticas. Si bien el artículo 58°
de la Constitución señala que el Perú se rige bajo una
economía social de mercado,
donde la iniciativa privada es libre y el Estado asume un rol
regulador, las prácticas políticas dependen de la iniciativa del
gobierno de turno.
Aceptación del modelo político
El nivel de apoyo al sistema democrático es más tenue que en otros países (45% según
Latinobarómetro
2004). El porcentaje que prefiere un modelo autoritario es también bajo
(20% Latinobarómetro 2004). Para el 23% no existe diferencia
significativa entre un sistema democrático y uno autoritario. Sin
embargo, un 43% apoyaría un gobierno militar si las cosas se tornaran
difíciles. La satisfacción con el desempeño de la democracia se sitúa en
7%(2 004), a pesar de que la economía ha figurado entre las de mayor
crecimiento entre la región.
Dado el origen controvertido de la actual constitución, se ha puesto
en duda su legitimidad y se ha pedido su reforma. Entre las reformas
están la vuelta al sistema bicameral, la renovación por tercios, un
mayor aumento en el congreso, la introducción de un umbral político y la
disminución de los requisitos legales para votar.
La falta de progreso en: reforma política, reducción de la pobreza y
la creación de empleos, parecen contribuir a la mala imagen de los
políticos y las instituciones democráticas así como de los partidos y el
Congreso.
1
Aceptación de las reglas de juego
Las formas como los grupos expresan sus desacuerdos se han ajustado a
las reglas democráticas. En 2003, la mayoría de las marchas fueron
pacíficas aunque en algunas protestas hubo brotes de violencia. El
número, nivel e intensidad de las protestas ha ido aumentado desde el
2004, los grupos políticos y sociales regionales realizan protestas
masivas y actividades que alteran el orden público, llegando a bloquear
carreteras o a ocupar instalaciones gubernamentales. Esto muestra la
escasa cultura de legalidad que existe en las áreas más remotas del
país. Las acciones subversivas están menos que los que existían en los
años ochentas.viva miel
La gran mayoría de los peruanos opina que el acceso y el reparto del
poder debe hacerse mediante elecciones. Sin embargo, no existe un pleno
consenso sobre las reglas vigentes.
2
Inclusión e intensidad de la participación política
Apertura del proceso electoral
ONPE y JNE han recobrado rápidamente su credibilidad desde las
elecciones de 2001. El proceso fue justo y los votantes pudieron ejercer
su derecho sin la intervención del Estado u otros actores, y los
mercados de información de los partidos se mantuvieron libres de las
distorsiones de la inyección de dinero del Estado al partido de
gobierno.
El voto se considera obligatorio: el no recurrir a votar se paga con
una multa de unos $35. Sin embargo, las grandes distancias que deben
recorrer la población rural para ir a los centros de votación limita la
igualdad en participación electoral, a pesar de que la ONPE está
trabajando en ese problema. La población en edad de votar y empadronada
ha sido la más alta de la región.
El Perú cuenta con un sistema eficiente y completo de inscripción
electoral ciudadana. El proceso de inscripción electoral es automático
pues el registro electoral proviene del
RENIEC
(Registro Nacional de Identificación y Estado Civil). Esto permite que
esté constantemente actualizado y que se excluya a los fallecidos o los
que han cambiado de lugar de residencia. A pesar de eso, se estima que
el Registo Civil excluye entre 800 000 y 1 000 000 personas (3 a 3,5% de
la población): lo más probable es que los pobres del campo y los
indígenas constituyan una alta proporción de quienes no tienen
DNI
(Documento Nacional de Identificación) por la lejanía, el costo y la
falta de partidas de nacimiento. A pesar de eso, se considera que el
sistema de inscripción electoral es bastante completo y preciso, y no
genera desigualdades en materias de población electoral.
Desde la transición a la democracia en 1980, no ha existido
obstáculos significativos para la creación y preservación de los
partidos políticos. Con el fin de inscribirse, un partido debe obtener
un número de firmas equivalentes al 1% del total de votos depositados en
las últimas elecciones. Para conservar esa inscripción, se ha
solicitado a los partidos que mantengan al menos un escaño en el
Congreso, cosa que los partidos han logrado mediante la configuración de
alianzas. Perú cuenta con distritos electorales múltiples, siendo Lima
el más grande (35 diputados elegidos en Lima). Los pocos requisitos para
inscribir partidos, y los votos requeridos para obtener un escaño en el
Congrseo han contribuido a la volatilidad y la fragmentación del
sistema partidista peruano. La volatilidad ha limitado los incentivos
para forjar coaliciones intrapartidista, y han acentuado la importancia
de las personalidades individuales. La fragmentación también se ha
originado por factores no institucionales, como la incapacidad de los
partidos tradicionales de gobernar de manera efectiva desde los ochenta,
y la falta de progreso en cuanto a mejorar la calidad de vida y reducir
la pobreza, y la retórica y acciones del gobierno fujimorista contra
los partidos. En 2001, el índico efectivo de partidos en el congreso fue
de 4,5 colocándose entre los seis primeros países de la rgión alta
fragmentación en el sistema de partidos.
La ley de partidos apunta a promover un menor número de
colectividades con cobertura nacional mediante la imposición de
requerimientos adicionales de inscripción. Aparte de obtener las firmas
equivalente al 1% obtenidos en las últimas elecciones, debe acreditar
comités con un mínimo de 50 miembros en por lo menos dos tercios de los
departamentos (17) y en un tercio de las provincias (65), que sería como
movilizar 3 200 ciudadanos. Esto se aplica únicamente a la inscripción
inicial de un partido. Dado que la ley no ha sido muy efectiva en sus
propósitos, algunos observadores han cuestionado si JNE está verificando
plenamente el cumplimiento de la ley en cuanto número de firmas
necesarios y la formación de comités provinciales.
La membresía en los partidos políticos es muy baja en el país, así como hay una falta de representatividad geográfica.
APRA
ha sido tradicionalmente el partido que ha exhibido la organización más
fuerte, pese a esto, la participación de la ciudadanía en decisiones
trascendentales tales como la elección de los candidatos, dirigentes, y
la plataforma política en todos los partidos es muy limitada. La falta
de apertura y representatividad ha contribuido a la falta de confianza
de la población. La tendencia centrista de los partidos provoca el
descuido de las necesidades que están fuera del área de la región
metropolitana. Esto ha originado movimientos políticos independientes en
el ámbito subnacional.
Para algunos analistas, la opción de votar entre dos individuos en
lista de su partido -voto preferente- y así influir ssobre cuál de las
listas de candidatos termina logrando el poder, es una manera de que los
ciudadanos contrarresten la falta de apertura de las colectividades.
Sin embargo, ha tenido un efecto negativo pues promueve la competición
internta y la falta de unidad, lo cual ha debilitado a los partidos y
favorecido a los candidatos con más recursos o aquellos conectados con
grupos de interés financieramente fuertes. Esto es acentuado pues los
partidos por lo general no suministran fondos a sus candidatos sino que
los reciben de ellos a cambio de una ubicación favorable en sus listas.
Si bien la ley de partidos intenta instituir procesos democráticos
internos para la dirigencia y los candidatos, la ley también permite:
que se eliga directamente a los dirigentes y candidatos en primera
vuelta, también que nominen candidatos indirectamente a través de un
comité que debe ser elegido por la membresía. Además, los dirigentes
pueden elegir 24 de 120 candidatos -una quinta parte- para candidatos al
Congreso, y la misma proporción de candidatos a los consejos regionales
y municipales sin acudir a ningún procedimiento democrático. No se
especifica tampoco ninguna restricción en cuanto a la ubicación
designados en la lista de partidos: la ley no garantiza en sí misma que
surjan partidos más democráticos y representativos.
La constitución de 1993 abrió vías de participación ciudadana, entre
las que figuran la reforma constitucional, la introducción de leyes en
los ámbitos regional y local, y la realización de referendos. Además, se
introdujeron mecanismos para la revocatoria o remoción de funcionarios
tanto elegidos como designados. Si bien es cierto que los instrumentos
relacionados con la formulación de las leyes se han empleado poco, los
que tienen que ver con el control ciudadano se han utilizado con
frecuencia. Se han llevado a cabo revocatorias en 200 localidades,
especialmente en distritos pequeño y en provincias poco pobladas,
mientras que han sido limitada en jurisdicciones con mayor población,
dado que la ley exige el 25% de los votantes inscritos.
2
Capacidad de participación de la ciudadanía en función de sus niveles de educación
EL bajo porcentaje de secundaria y la deficiente calidad de la
enseñanza han contribuido a la naturaleza elitista de la representación
política y al hecho que no se tenga una buena información sobre
política. Esto es agravado con la naturaleza no pragmática de las
colectividades y al carácter fragmentario del sistema de partidos. Así,
los ciudadanos no se encuentran bien informados sobre las preferencias
de los candidatos en cuanto a políticas públicas, el papel de partidos y
funcionarios en la toma de decisiones relativas a esas políticas, y la
influencia sociales y económicas de tales decisiones. Esto limita la
efectividad de lso procesos y mecanismos por el cual los electores
pueden manifestar sus preferencias en materia de políticas públicas,
pedir cuentas a su partido y a los funcionarios elegidos por su
desempeño y la capacidad de atender las preferencias ciudadanas. Existe
un énfasis sensacionalista de los medios de comunicación, y deficiencias
en el ejercicio de un escutrinio público bien informado sobre
decisiones de política pública y sobre la conducta de la administración.
Las desigualdades en materia de ingreso y logro educativo también
contribuyen a las desigualdades de representación política, lo cual a su
vez puede acentuar la falta de equidad en el suministro de servicios
públicos.
2
Número y fuerza de las organizaciones de la sociedad civil
Perú cuenta con uno de los niveles más elevados de actividad
asociativa de carácter voluntaria de la región: en 1 995, existían 110
000 organizaciones sin fines de lucro legalmente construidas, de las
cuales 65 000 eran organizaciones de base.
En las últimas décadas ha surgido una tendencia a abrir canales de
participación en la toma de decisiones sobre políticas públicas,
planificación y vigilancia ciudadana. Algunos de estos espacios se han
institucionalizado como el Acuerdo Nacional, los Comités de Vaso de
Leche, las rondas campesinas,
FONCODES
(Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social), CLAS (Comités Locales
de Administración Compartida de Salud), MCLCP (Mesa de Concertación de
Lucha Contra la Pobreza). En los ámbitos regional y local, existen
espacios como los Consejos Consultivos Regionales, los Consejos
Consultivos Locales, los Consejos de Coordinación Regional.
Las organizaciones de la sociedad vicil que se dedican al cabildeo en
torno a las políticas públicas o a vigilar el desempeño de las
instituciones gubernamentales carecen de una estructura sólida, se
encuentran fragmentadas y no están fuertemente conectadas con la
ciudadanía: su capacidad para articular y defender de manera efectiva
los intereses sociales más amplios es limitada. La debilidad del sistema
de partidos en lo que se refiere a organizar y a representar a amplios
sectores sociales contribuye a acentuar la incapacidad de la sociedad
civil para articular y defender efectivamente sus aspiraciones. La
escasa confianza en las instituciones democráticas acentúa los altos
niveles de apatía y la falta de interés por participar en política, lo
que limita la rendición de cuentas de las instituciones públicas para
con la ciudadanía.
La fuerza de las organizaciones sindicales ha decaído
considerablemente, dado a un período prolongado de recesión económica
durante los ochentas y comienzos de los noventas, de las reformas de
ajuste estructural de los años noventa, y el colapso de los partidos
políticos de izquierda ligados a las organizaciones de trabajadores.
Además una parte significativa de la fuerza laboral se ha desplazado
hacia el sector informal. La membresía en los sindicatos se encuentra
cerca del 7% en el año 2000.
Los intereses empresariales han estado representados por la
Sociedad Nacional de Industrias y
CONFIEP
(Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas), sus
gremios: SNMPE (Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía), la
Sociedad Nacional de Industrias, la Sociedad Nacional de Pesquerías, las asociaciones de exportadores -
ADEX
y COMEX-, así como la banca, la industria aseguradora, la farmaceútica,
la pequeña y mediana empresa, las agremaciones agrícolas y los sectores
de radio y televisión. Estos gremios han conservado una influencia
significativa, por ejemplo, la
CONFIEP
apoyó el programa de estabilización económica de 1990 a 1992 y la
primera generación de reformas orientadas a la apertura económica.
Elecciones libres e imparciales
Regularidad, imparcialidad y credibilidad de los procedimientos electorales
Las elecciones del 2 001 fueron consideradas libres e imparciales por
los equipos de observadores internacionales y domésticos; el gobierno
de turno permitió a las autoridades electorales cumplir sus funciones
sin interferencias., y un porcentaje mayoritario de los funcionarios fue
reemplazado. En marzo del 2 001, un 78% aprobaba el trabajo de ONPE y
de JNE. Existe confianza en la imparcialidad de las elecciones. Lo que
limita el funcionamiento eficiente es la deficiencia de coordinación
institucional entre JNE y ONPE -sus límites no se encuentran claramente
definidos por ley-, además que sus presupuesto no concuerdan con sus
atribuciones. Esto conduce a que compitan entre sí y crean deficiencias,
que se podría resolver con una gestión y coordinación más efectivas.
Libertad de Prensa
La libertad de prensa se encuentra ampliada desde el 2 000. El
gobierno respeta la libertad de prensa, y los medios de comunicación
reflejan un amplio espectro de opiniones desde apoyo hasta la oposición
de la administración de turno. Perú ocupó el puesto 75 (2 004) en un
total de 192 países, colocándonse por encima del promedio de los países
de América Latina, pero por debajo de las economías desarrolladas. El
respeto por los estándares periodísticos profesionales es deficientes.
Hay en la prensa una tendencia hacia el sensacionalismo y a concentrarse
en escándalos y actos criminales. Después del período de Fujimori,
muchos medio trataron de demostrar su independencia del gobierno
vehementemente, lo cual hizo que se prestara poca atención a los méritos
de la administración de Toledo. A algunos medios se les critica por su
dependencia de ciertos grupos económicos y por sus sesgos en la
cobertura noticiosa. Los medios cumplen un papel predominante en la
definición de la agenda pública. La calumnia se considera delito, y a
aquellos periodistas que investigan casos de corrupción se les amenaza
con demandas judiciales. En 2 003, se había registrado una disminución
de casos concretos de intimidación y violencia contra periodistas,
aunque seguía siendo un problema en las provincias. Según ANP -
Asociación Nacional de Periodistas- hubo 42 casos de persecución a
periodistas frente a 78 en 2 002. En su mayoría se trató de amenazas de
violencia o de emprender acciones judiciales, o acusaciones de calumnia
por parte de políticos locales, autoridades policiales o militares, o
empresarios. La corrupción en los medios no ha sido superado por
completo.
Libertad de expresión y asociación
Perú es clasificado como país "libre" (Freedom House 2 004), por
encima del promedio de América Latina, lo que sugiere que los derechos
de expresión y asociación están garantizados. El derecho a asociarse de
manera pacífica ha sido respetado. A veces, se ha usado una fuerza
excesiva para dispersar a los manisfestantes.
Igualdad de acceso a financiación y publicidad para las campañas electorales
Imparcialidad y efectividad de la representación
El poder efectivo de las autoridades elegidas
Durante el gobierno de Fujimori, el poder efectivo de las autoridades
se vio comprometido por la concentración del poder en la presidencia,
el Servicio de Inteligencia Nacional y a los militares, y la extensa red
de corrupción realizada por los funcionarios del Ejecutivo que
involucró congresistas, jueces y dueños de medios de comunicación, entre
otros. Después de la caída del régimen de Fujimori, y del reemplazo de
una buena parte de la cúpula militar y la elección del nuevo Presidente y
Congreso en 2 001, los funcionarios elegidos recuperaron su plena
autoridad en todo el territorio nacional y en la mayor parte de los
dominios de la política.
Sistemas electorales y de partidos que faciliten exigir cuentas a sus elegidos
Los ciudadanos no pueden lograr una rendición de cuentas efectivas de
las autoridades elegidas. Las elecciones no desempeñan de manera
efectiva que los ciudadanos seleccionen a candidatos y a partidos, y que
llamen a cuentas sobre políticas públicas; además, los costos para
supervisar la conducta de cada legislador es excesiva. Una de las causas
es la debilidad e los partidos políticos y la fragmentación partidaria.
Los partidos políticos han sido relativamente débiles en la historia
peruana: la adopción tardía del sufragio universal y la dominación de la
oligarquía sobre los partidos hizo que el surgimiento del sistema de
partidos democrático sólo ocurriera en la transcición de la democracia
-los ochentas-.
Los partidos políticos en los ochentas, contaban con numerosos
seguidores, además de una presencia organizacional. Sin embargo, la
dirigencia era altamente personalizada, poca democracia interna,
visiones y prácticas excluyentes y antagónicas, y un enfoque
patrimonialista en la conformación y el mantenimiento de las bases de
apoyo social. Los partidos políticos vieron desaparecer su respaldo
político, por los fracasos de gobernabilidad de los gobiernos de
Belaúnde y García, la crisis económica, la hiperinflación, el conflicto
con Sendero Luminoso, y las políticas antipolíitca y antidemocráticas de
Fujimori. Entonces, los partidos fueron sustituidos por movimientos
electorales más personalistas y débiles. El índice de volatilidad
electoral de 1980 a 2000 fue de 51,8, el más alto de la región. El
sistema de partidos se encuentra muy fragmentado y el apoyo partidista
es efímero. Los partidos no son lo sufiencientemente ideológicos ni lo
suficientemente organizados para presentar visiones nacionales de
política y asegurar que aquellos elegidos por el partido lo sigan. Es
posible que por eso, y por la incapacidad de hacer políticas creíbles, y
la existencia de una ciudadanía poco informados, los electorales eligan
a los ciudadanos de acuerdo a los atractivos de la personalidad del
personaje de turno o en promesas de producir beneficios particularistas
-obras públicas-.
Los actores tienen pocos incentivos para buscar reformas de interés
general, pues los costos y los obstáculos son grandes en comparación con
los potenciales beneficios. Se percibe que es mejor los costos
concentrados y de corto plazo, que los costos de las reformas de largo
plazo inciertos y difusos. La falta de un entorno institucional fuerte
acorta el horizonte temporal de los actores políticos, impide la
posibilidad de lograr acuerdos entre la legislatura, y reduce la
posibilidad de que los partidos o actores políticos sean recompensados
por la implementación de políticas de interés general. La fragmentación
impide la rendición de cuentas, pues es difícil reconocer el mérito o
culpar a los partidos por ciertos resultados de política. Hay una
inadecuada organización del debate parlamentario; además de eso, los
políticos son bastante personalistas, y buscan resultados más tangibles
como son la fama, el patronazgo y otro beneficios para intereses
especiales y propios. El voto preferencial hace que los legisladores
atiendan demandas más locales que nacionales haciendo promesas sobra la
creación de obras públicas, pese a que el Congreso no tiene iniciativa
de Gasto.
La incapacidad de que los partidos puedan imponer disciplina ha sido
acentuado por el sistema del voto preferente. Este sistema hace que las
elecciones se conviertan en una batalla de personalidades en la misma
lista de partidos como entre las distintas colectividades. Esto refuerza
la naturaleza personalista de la justa electoral, agudiza las
divisiones intrapartidistas, y disminuye la influencia de los dirigentes
en el Legislativo. La popularidad de los partidos tienden a asociarse a
un sólo dirigente, lo que hace que los ciudadanos tengan pocos vínculos
o intereses creados en las decisiones políticos; la credibilidad de los
partidos tiende a asociarse del desempeño del gobierno de turno, lo
cual no ha favorecido a los partidos en los últimos tiempos.
La representación proporcional y la segunda vuelta mayoritaria
tienden a fomentar la fragmentación de los partidos. En 2001, se redujo
la proporcionalidad aumentando el número de congresistas de 80 a 120. El
gran tamaño del distrito de Lima sigue fomentando la fragmentación de
los partidos y a una débil conexión entre los electores y sus
representantes, aunados a los pocos requisitos para obtener y mantener
la personería jurídica.
El poco prestigio de las colectividades políticas y del Congreso
conduce a un círculo vicioso en que los ciudadanos no participen en los
partidos o en la supervisión del Congreso, lo que provoca que se exiga
un menor financiamiento del Congreso, en vez de inversiones para mejorar
su capacidad.
Sistema de financiación política que límite el tráfico de influencias y la distorsión en la equidad de representación
La financiación de los partidos ha sido generalmente privada, carecía
de límites, no estaba regulada, y ha sido a espaldas de la opinión
pública. Las contribuciones ha sido de grandes donaciones dado por
financiadores adinerados o grandes corporaciones. Esas donaciones por lo
general se daban en especie (automóviles, tiempo en los medios de
comunicación, espacios publicitarios pero el político o el partido tenía
obligaciones hacia ellos. Esto ha contribuido a la corrupción
(contribuciones financieras a cambio de tratamiento privilegiado en la
contratación oficial o en el cumplimiento de las normas)y al favoritismo
en las decisiones relacionadas con políticas públicas, pero no ha
provocado grandes escándalo sobre fondos provenientes del narcotráfico u
organizaciones criminales.
Proporcionalidad entre los votos adquiridos y los escaños legislativos
Los sistemas electores del Perú han favorecido que los partidos
minoritarios tengan representación, cosa que ha contribuido más a la
prominencia de los pequeños movimientos personalistas. Existe una gran
relación entre la proporción de votos y escaños obtenidos. Sin embargo,
la ley actual de Partidos, tiende a no permitir la entrada y
supervivencia de los partidos minoritarios.
Equidad de representación geográfica
Dado que antes existía el sistema de distrito nacional, existe la
costumbre de concentrar los esfuerzos en las regiones más pobladas pues
en estas zonas la inversión de recursos políticos, el patronazgo y los
recursos de campaña rendirán mayores retornos en votos. Sin embargo, el
sistema actual no es excesivamente desigual en términos de
representación geográfica.
